背景：尽管自2009年以来，尤其是2014年11月至2016年以来，国务院和国家卫计委出台了一系列促进社会办医、加强分级诊疗、医联体和医生多点执业的指导意见、纲要和政策，但是各地落实起来还是困难阻力重重，玻璃门和弹簧门屡见不鲜，困局难破，进展缓慢，收效不彰，大医院人满为患、就医体验差、医患关系紧张等老问题依然如故。

主要问题和原委在于：

一、动了既得利益者的奶酪革了当权者的命；

二、打破了旧有的医疗流程和传统习惯；

三、行政理念落伍和管控意志过强；

四、利益分配机制和具体措施不配套。

主要乱象与困惑表现如下：

1、 公立医院不公益，私立医院不私营。公立医院生存主要依靠药品、大检查和手术耗材甚至过度治疗来创收，政府财政投入严重不足，以人事工资和部分医保补贴为主，医院建设发展主要靠政府担保、银行贷款和融资租赁，浪费和腐败现象丛生，无权无职的一线医务人员辛劳不堪、收入微薄、医闹风险大。私立医院则缺少政府财政、医保的平等待遇支持和税收优惠，许多靠与公立医院开展院中院合作、名医飞刀走穴、过度治疗等手段赖以艰难生存。

2、 医疗优质资源短缺和过度集中在三甲医院，大医院的医务人员不愿意下沉社区医疗机构（因为无名、无利、无好的医药和设施），下去了也呆不长，三天打鱼两天晒网，逢年过节搞个义诊，应付上级检查。基层医疗机构的医务人员到大医院少有接纳（因为无高资历、无好论文、无硬关系），受上级医院培训多成了廉价劳力，顶班上岗一段时间仍需回到原单位。

3、 各地医疗主管审批部门和部分公立医院，对国务院关于促进社会办医、开办连锁诊所、分级诊疗、医生多点自由执业等大政方针，多有微词、纠结甚至抵触。因为他们感到为难:一是政策缺乏具体可操作性;二是生怕自身权益受削弱;三是担心管理失控终身问责；四是习惯性思维和管理方式难以全面更新。故而，要么存在等靠要心态，要么按老规矩老办法办事，要么懒政多一事不如少一事。

4、 公立一二三级医疗机构不隶属于统一体系（分别由省市区县、院校、部队、企业管辖），人权、财权、经营权分离，各自处于竞争关系。故各级政府一厢情愿地推行“医联体”和“1+1+1”（三级+二级+一级医疗机构）模式，最终变成了拉郎配和赶鸭子上架，各级医疗机构勉强应付，实际貌合神离，多年实行下来效果不彰、难以推广复制。